中国碳市场研究中心段茂盛：中国碳市场发展政策解读

中国节能协会节能服务产业委员会(EMCA)主办的第14届“节能服务产业年度峰会”,于2018年1月25-26日在北京举行。本届论坛以“节能服务新时代，绿水青山中国梦”为主题，全面回顾2017年节能服务产业发展状况与发展经验，展示产业发展成就，在十三五中期承上启下之年，共议热题、共论方向、共谋发展、共享未来，努力推进节能服务倍增计划目标的实现。能见APP作为战略合作媒体全程直播。

中国碳市场研究中心主任研究员段茂盛主任出席“节能服务产业年度峰会”分论坛“碳市场发展与碳资产管理研讨会”，并分享“中国碳市场发展政策解读“，段主任作为中国代表成员参加了联合国碳市场的谈判，是中国政府碳市场政策运行和决策的主要专家之一。

以下为发言内容：

段茂盛：大家下午好！非常高兴有机会跟大家讲一讲，我自己对于全国碳市场交易的理解。刚才戴所长从国际、国内、历史、现状、未来，讲的非常全面，应该说是高屋建瓴，对碳市场建设有非常重要的指导意义。

我讲点微观的，讲讲碳市场建设。首先讲整个安排，在国家党中央国务院一系列文件里面都有体现，跟我们最直接相关的，去年启动全国碳市场，是因为当时2014年中美气侯变化联合声明里面有8个大的行业，28个子行业启动，看到去年12月19日发布的全国碳市场管理方案只写了发电行业。碳市场是我们国家在温室气体减排领域，第一次大规模使用市场手段，现在有7个地方做了试点，从2011年开始到现在为止，7个地方试点都是经过三到四年运行期。作为全国市场的指导，除了去年12月发的建设方案之外，2014年底国家发改委也发了一个《碳排放权交易管理暂行办法》，这个都是目前碳市场建设的依据。

我们看一下发改委所做的工作，一个是2016年大家比较熟悉的57号文，当时发了前期准备的工作一些要求，主要是让各个地方和企业报过来的历史数据。后来听发改委的领导讲，说2016年时国务院也批了一个《全国碳排放权交易配额总量设定与分配方案》的文件，这个文件并没有公布，本身它是一个原则性文件，并没有讲我们全国碳排放市场总量是多少，是讲的总量在设定时应该遵循什么样的原则，最高分配应该使用什么样的大方法。并没有讲基本线是什么，讲的是大原则。去年年底，国家发改委又发了个关于企业历史数据报送的通知，如果大家有兴趣可以看一看，2016年的57号文和去年的1989号文，里面还是有差距的，经过一年多的具体实践，我们发现之前的要求可能离实际的数据需求有一定差距。大家可以看出来说，我们所做的工作，本身就是一个循序渐进的过程。我们有20多个行业的指南，企业核算、报告的指南。你去看指南，再去看2016年的57号文，再看2017年，你会发现每一个跟前一个相比，都还是有一定的差距。

后面跟大家讲为什么？

除了全国碳排放交易之外，在我们这个体系重要的还是减排，全国做的很多的试点都是观察资源减排的力度。刚才碳所长讲的，我们做碳市场，不能局限于碳市场，眼界放得更开阔一点，还要看到国家还有很多跟碳市场相关了其他政策，这些政策会影响，甚至会直接影响到全国体系的设计。你看全国碳市场的设计，你会觉得很奇怪，为什么会出这个政策呢？是因为它受到各种各样条件的限制，我们讲大的背景是全面深化改革大背景，我自己理解碳市场推进还是很快的，2011年年底发的通知说要启动试点，2013年、2014年开始启动，现在到2017年全国碳市场启动了，应该说还是很快的。但我觉得我们还是要放在一个更大背景下，不是说主管部门自己就能推得动。为什么做这个事？就是因为让市场在资源配置中起决定性作用，这个还是为了减排领域。在这个领域里面应该用什么样的手段？过去也有争论，到底是用碳市场，还是用碳税。碳税在政策设计里面现在是没有的，环境保护里面专门有一章碳税，碳税一吨十块钱，去年中国的协调和部门征求意见去掉了，大家的认识也是不断的变化。国家发改委主管碳交易对碳税的态度认识也是不断的变化。

全面深化改革非常大的逻辑，里面讲到加强顶层设计。全面深化改革很多改革措施是同时实施的，但可能顶层设计做的还不太够。刚才戴所长讲了，我们有总量和强度的双控，有用能权交易，有节能量交易，现在还有电力体制的改革，所有这些都是直接和碳交易相关的。从国外来看，至少要站在完全独立角度看的话，似乎用能权交易和碳方面的交易，这两关联度还是挺高的。从顶层设计角度，应该好好协调一下这两者之间的关系，到底需不需要这么多的政策，我个人观点这两个关联度还不够，至少还要加强，至少一再说加强顶层设计，但是现在顶层设计目前还不足，有绿证交易，去年有点热。国家能源局提的非水可再生资源配额制，这些多多少少对全国碳市场会有影响，我们看全国碳市场不只能局限于碳市场。

碳排放权交易体系的基本要素，世界很多国家在做，每个体系长得都不一样，有一个要素是一样的，必须要有个覆盖范围，要有个总量体系，有个总量目标，配额分配方法也是明确的，数据非常重要，数据不准确怎么做这个事情，监测报告与核查非常重要，还有一条是要遵循机制，你给企业设了很多任务，企业到底会不会完成任务，完不成怎么办？这个是叫遵循机制，任何事情里面都要有的。我们经常讲不忘初心、方得始终。你为什么做这个事？不是为了让大家赚钱，是通过赚钱促进减排，最终目的不是赚钱，赚钱是手段。怎么样让企业促进减排？当然是企业进行低碳投资，低碳的决策。必须要有一个市场稳定的碳价，如果说今天碳价100块钱，明天卖到20块钱了，我作为一个企业来讲应该用什么价格去做决策呢？市场波动是很正常的，希望波动不要太剧烈，让企业无所适从，所以这个里面就要加个调价措施。

最后，一个是法律保障，这个非常重要。

我们在这里讲一下全国体系，全国体系包括覆盖范围，另外是区域，大陆所有省市区都会纳入。温室气体规定了7大温室气体，我们全国体系主要纳入二氧化碳，二氧化碳占我们国家温室气体排放80%左右，大头抓住了，其他针对甲烷、氧化亚氮、SF6等让他们自己运行的减排措施。

覆盖的8个行业，30多个子行业，我们将来开始运行时不只是发电行业，可能是几个行业。

排放门槛很清楚，2.6万吨的二氧化碳，1万吨的标煤。

总量设定，有两种办法。一种是自上而下设一个，电力行业纳预算，就是35亿吨全部给大家分下去，一种是自上而下的不设一个死的上限，更多根据我配额的分配方法定总量。我们国家可能是以自下而上的方法为主，我的总量将来体现的实际总量更多是取决于配额分配方法。我们的配额分配方法用的产出是企业实际产出，实际产出很难去实现预测，当然可以用各种各样的模型做预测，毕竟是有差距的。

另外，建设方案里面提到非常重要的一条，不影响经济的平稳健康发展。怎么样不影响经济平稳健康发展？对于一个企业来讲，不去限制你提供的服务量，要求提高你服务时的效率，这跟节能时概念一模一样，要求你供一度电能耗要下来。

最过分配，怎么样把配额分配到企业头上去？一般应用三种，一种是拍卖。谁给的价钱高就给谁。经济学家告诉你，为什么那个人出价高？因为他一吨的二氧化碳排放，经济效益产出高，就应该给他。政府管理部门很容易，我也不高历史的数据都不需要，反正就拿到拍卖就行了。但是实践中不会这样去做，一般开始是用免费分配的方法，免费分配一种是根据企业的历史数据进行分配，一种是根据行业统一的基础数据分配。

在全国里面，政府暂行办法中有相关的规定，以免费分配为主，有偿分配为辅，另外国家发改委来定。我们相互交叉的政策太多，刚才戴所长讲了“十三五”全国GDP增长18%，这18%分到各个省里面去，最高的是2.5，那些北京、上海企业技术比较相近，我们免费分配方法全国统一的，也会出现一个问题对于地区先进企业来讲很容易完成全国的分配任务。国家的强度完成目标也需要靠企业完成，你很容易完成拿走了。为什么写这三句话的原因，主要考虑到经济和行业发展的不确定性。我们现在处于经济转型、产业优化，我们希望配合分配方案起到鼓励先进、鞭策落后的作用。关于具体的分配方法，发电行业国家在建设方案里面说是将来由发改委跟能源部门制定。去年他们已经选了两个地方来做试算，当时做三个行业试算，除了发电，还有电解铝、水泥。

MRV非常重要，国家已经出台了24个行业指南，11个转成国标，其他在转变过程中。要看这个指南与现在的需求不匹配，基本先让企业报一个总的排放量，当时可能主管部门的认识，我们刚刚开始就用历史排放法，用一个总量数据就够了，但是看还是不够。我们看2017年去年发的数据要求，千奇百怪。比如说要水泥厂的海拔，他们在试算分配方法当中，有的企业提我的海拔高，我们虽然两家用的煤一样，最后的燃烧率不一样，我的排放比它低。实际过程中跟企业打交道，它有千奇百怪的问题，我们现在在建设全国的报送系统。

第三方资质，在国家里面第三方资质叫做行政许可，只有国务院条例才能设，国家发改委的令设不了，为什么有了2014年的国家发改委令，还要着重推国务院条例的最重要原因。法律规定国家发改委没有权利设定一个权利资质的要求，2013年、2014年已经完成了，现在在做2015年-2017年的。

遵约机制，企业做的好怎么奖励它，做的不好怎么罚它？比如说做的不好发罚款许可，这个国家发改委也是做不了的。在我们建议里面依法依规的处罚，将相关信息纳入到全国信用信息共享平台实施联合惩戒，国家发改委已经有这个共享平台，就写出来了。

抵消机制，允许企业用体系之外的减排指标进行排放，坏处允许体系外的指标进来，实际上是提高指标的上限。从试点来看，指标类型肯定有限制，时间年限肯定有限制，项目地点我相信不大会有，但一定会有相关限制。大家不要以为我有了指标之后就能用，这个未必。现在我们在改革过程中，由于受各种各样的限制，目前还没有一个定位，希望这个事情能尽快。在建设计划里面，还明确说了，初期时可能不纳入资源减排，等将来条件成熟之后，纳入符合交易规则的减排指标。

市场调控，其实就是为了避免市场价格过高或者是过低，到底怎么做？市场价格高了很容易调控，因为这指标本来就是政府造出来的。我多拿一些指标出来到市场拍卖，低了就比较难调控，有人讲你可以放一个基金到市场上去买回来，这个事情讲起来容易，操作起来很麻烦。基金到底要多少钱？基金怎么操作？等等问题。

在建设方案里面，专门有两句话说建立有效正常波动的调节机制和防止市场操纵的风险波动，还有信息公开。

建设方案里面明确写了，希望归属清晰、保护严格、流转顺畅、监管有效、公开透明，有一句话要建立具有国际影响力的市场。既然要建立国际影响力的市场，跟建立全球能源贡献的引领者一脉相承，既然有国际影响力，碳市场肯定不能照着自己的想法，还要遵循一定的国际规范。你设计完之后，有人觉得你设计的很好，将来参考你的，这才叫国际影响力。

另外，关于配额分配，有一个配额总量适度从紧，价格合理适中，我觉得这个对。配额太松了，价格市场很低，你这个体系没有起到相关作用。

另外，讲体系先易后难，循序渐进，以发电行业作为突破口。

还有，统一标准，全国各个地方，不管你的行政区域在什么地方，大家的标准是一样的。

分级管理、有效合作。一个是中央，一个是省市自治区的发改委，还有新疆兵团的发改委，不同部门之间的合作没有明确说出来，只是说按照各自的职责进行分工。到底是什么样的职责分工？下一步还要进行明确。

加强电力体制改革、能源消耗总量和强度“双控”，大气污染防治等相关的政策。这是第二次提这个问题，第一次提在国家发改委，去年发的能源消费革命里面提到，这是第二次提到加强几个政策之间的协调。我给大家讲的就这么多，谢谢大家！

（根据发言整理，未经本人审阅）