交通部管理干部学院教授张柱庭：从政策法规细则看汽车共享的前途

中国电动汽车百人会论坛（2018）于1月20-21日在北京钓鱼台国宾馆召开。本届论坛的主题为“把握全球变革趋势 实现高质量发展”，论坛延续了“闭门会+高层论坛+主题峰会”的主要框架，中国创新创业大赛第三届国际新能源及智能汽车大赛全球总决赛也在会议期间举行。能见App全程直播本次大会。

交通运输部管理干部学院教授张柱庭出席“绿色共享引领城市交通变革”主题峰会并发表了题为“从政策法规细则看汽车共享的前途”的主旨演讲。

以下为发言内容：

张柱庭：尊敬的汪部长、欧阳老师、在座的各位，大家下午好！

有机会和大家一块来交流关于汽车租赁的一些政策法律问题，非常荣幸！我想先有几个基本的定义，这样把讨论的范围集中一下。政策法规上是叫汽车租赁，分时租赁是汽车租赁中计算租赁的时间的一个概念，共享汽车则是经济学概念，这两个说法都属于汽车租赁，这是我想说的第一个定义问题。第二个定义问题是区别一下汽车租赁和出租汽车，这两者一个带驾驶员服务的，一个是不带驾驶员服务。此外按照现行的国标，9座以下是可以做汽车租赁的，超过9座则是不允许的。第三个定义问题是在讨论汽车租赁政策法规时，我们不讨论汽车租赁的民事法律问题，这部分按《合同法》办就可以了；不讨论刑事法律问题，比如交通事故。另外汽车租赁最常见的诈骗罪，这类问题按刑法办，我们也不去讨论。另外，我们也不讨论治安问题。我们要讨论的是汽车租赁行业的市场准入、经营行为这部分行政管制类的政策法规。

我们先简要回顾一下汽车租赁的发展过程。

2004年7月1日之前，汽车租赁行业执行的是国家计委、交通部发布的《汽车租赁管理办法》。2004年7月1日《行政许可法》实施，行政许可法要求梳理行政许可项目。这就涉及到一个问题：原来交通运输部门发放行政许可的办法能否再延续？考虑一是没有国务院行政法规不可以再行政许可；二是有人提出一个观点，即汽车租赁严格讲不属于交通运输业，应该属于物的租赁行业，因此再由交通制定规章制度不合适，这样就把这个部令废除了。汽车租赁行业2004年7月1日以后就是无主管的行业了。一直到去年年初，还有一个标准叫《国民经济产业划分类别》，汽车租赁还是属于租赁业没有划到运输业里。

到2009年3月2日以后，国务院转发编办的18号文，交通运输部的“三定”里要求交通运输部承担汽车租赁的指导工作，再次提出要把汽车租赁划回到交通行业的问题。产生这个问题的原因，其中一个原因是因为汽车租赁不带驾驶员服务，出租汽车带驾驶员服务，出租汽车有严格控制和管制，汽车租赁没管制。有些企业注册一个汽车租赁公司，再注册一个驾驶员劳动服务公司，俩加起来事实上成为一个新的出租汽车公司，给出租汽车行业稳定带来很大的影响，给行业管理部门到来维稳压力；另外一个原因，2009年开始汽车产业滞销问题开始凸显，有些人主张能不能把汽车租赁作为汽车销售的一种方式，以解决积压问题，这是当时的产业背景。

2016年1月1日，《反恐法》实施，《反恐法》里有几个重要的条文，其中第21条提出汽车租赁业务的经营者需要对客户身份进行查验，身份不明或拒绝身份查验的不准对其提供服务。如果违反这条法规不对客户做身份查验，主管部门可以罚10-50万元罚款，而且还要对直接责任人处以10万元以下罚款，这叫双罚，既罚企业又罚负责人。另外，第93条规定如果有单位违反上述条款，主管部门需要责令其停止从事租赁业务，要吊销证照。这个条文的主要观点，实际上是对汽车租赁要进行严厉的管制。我刚才讲这个问题好多同志发笑，可能有些人不太了解背景。因为汽车租赁的一些个别企业替恐怖分子帮过忙，所以反恐要求主管部门必须严厉管制。这个严管趋势再加上《安全生产法》的要求，于是就出现了去年8月4日发布的《促进小微型客车租赁健康发展的指导意见》。

一般政策上采用促进“健康发展”这个词，背后的语境是说这个行业有病需要治疗，并不是要大力鼓励你发展。文件中一是安全生产，二是反恐的内容大量出现，这是意见表达出来的一层意思。另外一层意思就是要鼓励一部分汽车租赁，当时的背景是鼓励互联网+。所以在文件里面有一部分是鼓励，分时租赁属于鼓励范畴。

此外，还有一些其他法规，比如《节能法》、《大气污染防治法》，这两个法律，再结合其它法律、法规，政策对于汽车租赁业务基本的要点就比较明显了。概况就是：

第一个要点：限制和鼓励的依据是同时并存的。比如限制的依据，包括《大气污染防治法》第50条规定倡导低碳环保出行，根据城市规划合理控制城市燃油车保有量，大力开展城市公共交通，提高公共交通出行比例等。结论就是城市对燃油汽车保有量进行总量控制是有法律依据的。尽管汽车行业的人可能不喜欢这句话，但它是实实在在的法律。当然只是限制燃油车，不限制新能源车。推广新能源机动车是法律的基本态度，另外还鼓励公共交通，大力发展公共交通。汽车租赁再怎么发展也不会允许与公共交通抗衡，解决措施出行还是要以公共交通为主，这是城市出行政策法律的基点。《节能法》第45条明确指出，国家鼓励使用环保型汽车和其它交通运输工具，实行老旧汽车工具报废制度，鼓励使用节能清洁燃料车型。我的结论是：在拥堵和环保压力大的城市，用燃油汽车做汽车租赁恐怕要受限的，至少不会被允许大力发展，但节能环保型和新能源机动车将受到鼓励。

第二个要点：严管和放松的原则并存。《反恐法》的思路是严管，但是我们又赶上了一个大的背景，要求“放、管、服”，这是政府当下主要理政思路，共享也是一个理念。在并存条件下目前《道路运输条例》涉及汽车租赁是否存在纳入行政许可存在很大争议，主要两种观点：一是设立行政许可；另一种则要求严格控制，不能随便设定行政许可。

第三个要点：去年两个部委政策观点是促进健康发展，鼓励分时租赁。但坦率地讲，我认为其刚性是不够的，因为它是文件，所以干货不多。我本人认为，那份文件里真正有含量一句话，是汽车租赁属于交通服务出行。换句话说，这是把汽车租赁从物的租赁转换到交通方式里来，属于交通运输方式的一种，这是那份文件里真正有含量的。

第四个要点：判断下一步的趋势，一是用新能源汽车进行汽车租赁值得鼓励。我本人建议不应当老盯着财政补贴，应该好好研究一下公共资源占用城市道路，如何给新能源汽车提供场地的问题，即占路停车部分；二是《道路运输条例》在修改中不大可能设定许可，但可能会提出事后监管。我的意见也是借鉴于德国朋友提供的《德国共享汽车法》，这部法规同样解决出行拥堵和环保问题，里面规定只容许共享汽车以减费或免费的方式占用城市道路。从事共享汽车的朋友在这方面多动动脑筋，这个领域是有出路有希望的。

谢谢大家！

（根据发言整理，未经本人审阅）