发改委价格司支玉强：到年底可再生能源补贴缺口将达600亿
能见App讯：9月13日，《可再生能源法》实施十周年研讨会在京举行。国家发改委价格司副处长支玉强在演讲中指出，到今年年底可再生能源补贴缺口可能突破600亿。他同时提出可再生能源上网电价应与电改相适应的修订思路。
以下为演讲全文：
支玉强：大家上午好。因为我们司里边有一个全国会，司里边领导去青岛参会，所以就是委托我代表司里，今天来参加这个会，首先我代表司领导对咱们今天大会的召开表示热烈的祝贺。也代表我们处，就咱们《可再生能源法》及其可再生能源电价补贴方面的政策，给大家做一个汇报。
咱们《可再生能源法》2006年颁布实施，2009年进行了修订、完善，法律规定了可再生能源电价的形成机制和补贴的机制，应该说在法律和相关政府的配套政策的强力推动下，咱们可再生能源事业、产业取得了，应该说是举世瞩目的成绩。刚才咱们朱明司长也给大家做了一个介绍。但同时随着咱们这个产业规模的快速扩大，可再生能源产业现在也面临着不少的挑战，这可能也是我们今天，大家积聚一趟，坐在一起共同研讨，《可再生能源法》下一步发展的方向，需要完善的政策和规定，它的意义所在。
我就是围绕着从可再生能源电价政策和补贴政策这个角度谈一下，咱们这个下一步的一些需要完善的地方，包括我们的《可再生能源法》律需要进一步完善的地方。我的发言分这么五个部分，第一个部分我还是想简单回顾一下，就是我们的可再生能源电价政策，电价政策的这个历程。因为我刚才讲，我会围绕着我们的可再生能源电价政策和补贴政策来谈一下。
因为我们国家就是《可再生能源法》的明确规定，咱们的电价政策和补贴政策，它俩应该是一回事，从两个角度，咱们《可再生能源法》规定了，可再生能源实行的是一种固定的电价政策，固定的商务电价政策，这个商务电价具体由相关部门确定。那么政府定价的标杆高于燃煤机组的这一部分，就由咱们可再生能源基金，可再生能源发展基金来进行补贴，它就是这么一个差价补贴的这么一个模式。
在世界上也有像德国、像法国、俄罗斯不少国家执行的是咱们这样一种差价补贴的，也有的专家或者学者就说，固定电价这么一种模式。那么近年来，国家发改委，咱们区分这一个可再生能源的发电电源的类型，分别核定了陆上风电、光伏发电、海上发电、生物质发电，还有除了这个生物质以外其他生物质的发电，还有垃圾焚烧，光热发电，这些都是刚刚颁布的。以上种种可再生能源的标杆立杆政策，应该说经过我们与能源局、财政部等有关部门的配合也得到了咱们行业内，企业专家的大力支持，通过咱们多年的努力，我们的可再生能源电价形成了一个非常完善，这么一个电价体系。
而且随着咱们，像陆上风电、光伏电站的发电，这种发展规模的快速扩大，那么2015年底，我们又出台了陆上风电和光伏发电的标杆立项的推波机制，也就是说我们探索着想把未来几年的电价政策一并明确了，并实现逐步的降低，逐步的按照咱们国务院文件确定的风电和光伏，实现这个平价上网这么一个目标去努力。
那么除了咱们的标杆立项政策，那么为了筹集促进可再生能源发展的补贴资金，那么我们也是利用电价调整的机制，利用电价调整分五次将我们可再生能源电价附加，提高到现在的1.9分钱。按照理想的这么一个政策规模，每年按说应该能征收到，现在1.9分钱的政策标准，应该能增收到将近八百亿，但实际情况并不是十分理想。
这是我给大家介绍的第一部分，就是可再生能源电价政策体系和咱们的附加征收的情况。第二部分，我想谈一下就是我们的可再生能源产业发展取得的显著成绩。这一部分我会简单说，因为刚才我们朱司长也做了一个比较详细的介绍。我想分这么两点来说，第一点就是咱们的可再生能源发展规模，快速的扩大。咱们应该说得益于《可再生能源法》，明确了这个可再生能源发展的目标、路径，那么相关的配套政策做了一个非常有力的这么一个保障，应该说在相关的法律、政策的有力支持下，咱们的可再生能源的发展规模得到了快速的发展。
那么两项主要的可再生能源的类型，它的发电对于促进咱们国家废水可再生能源提高了标准。废水可再生能源占能源消费的总量已经提高到12%，咱们本身的目标是达到15%，所以还有一些差距。我们废水可再生能源的发电量占整个发电量的占比也达到了将近6%，应该说这个发展还是非常迅速的。
第二个就是非常可喜的是，咱们可再生能源的技术水平得到不断提高，咱们国家就是像风电，整机的制造企业，从十二五期间逐步整合到现在的二十多家，低风电技术也取得了进展，并在中部和南部地区得到了广泛的应用。关键零部件也基本实现了国产化。光伏这个方面，我们国家就是形成了具有国际竞争力的，完整的产业链，也突破了多晶硅生产技术的封锁，多晶硅的产量现在占全球总量的40%左右。光伏组件的产量达到全球总产量的70%左右。
那么这些规模的提高，也促进了我们光伏组件的成本大幅度降低。据有关方面的统计，咱们十二五期间，光伏组件的价格从六块多钱左右，已经降到了目前的三块钱左右，这个最近在咱们国家能源局组织的光伏领跑者计划当中，一些中标的企业的价格，可能令行业十分震惊，也十分惊喜。有人推测，因为我们是从事价格管理，有人推测光伏发电在未来的几年，当然这个是预测了，不一定十分准确，到2020年左右能降到三四毛钱，三四毛钱每千瓦时的电价。我个人听了还是十分振奋，也很受鼓舞，我们现在新能源的发展遇到了一些挑战和瓶颈，其中有一个很大的问题就是咱们的上网电价发电的成本还是比较高的，你以光伏为例吧，就是像德国呀一些西方发达国家，他们的光伏因为他们电价结构的不同，主要还是像居民，像一些小的用户，他们的电价是比较高的，电价比较高，这样它发展分式光伏就非常的有力，分式光伏也得到了很快的发展。
我们国家就恰恰相反，因为我们的居民电价因为各种原因，在各种电价当中是比较低的，除了农业以外是最低的。所以这样咱们的居民真正搞这个自发自用的分式光伏的积极性就非常小，有的就是名义上搞了这种分布式光伏，据我们了解，其实它更希望发的电能够全额上网，能达到全部电量的上网电价和补贴，然后他再从电网购买电。因为这样它更划算一些。当然我们觉得这个还是一个现实的瓶颈和困境，对于这种做法，我们也只能表示理解。
那么我想说的就是，下一步随着咱们这个光伏组件发电成本的这种大幅度的降低，像这种困境就会很快的扭转。那么大家也可以预期，因为随着我们，还是以光伏为例，这种发电成本的降低，国家很快肯定还要大幅度的降低咱们这个上网价格，以及这个分布式光伏的电价。那么这样就是我们现行的，可能以后就是执行的这种电价政策，它就会把关系理顺了，因为它发的电，现在你像分布式光伏它发的电，可能就会比它从大网上购买的电要便宜的多，或者说高也高不了太多，这样它还能拿到国家那部分补贴，这样它就有利于促进它真正的自发自用，也真正的通过我们的一些政策的调整，促进咱们产业的真正的发展和理顺这种关系。可能这也是咱们这个技术进步推动咱们这个产业发展的一个可预期的美好前景。
那么这是我讲的第二个部分。第三个部分我想给大家汇报一下，就是我们可再生能源产业，现在面临的一些挑战和问题。刚才前面有领导和专家已经做了一些介绍，我更多的从咱们这个电价和补贴的角度来谈这个问题。那么也想借此机会，因为今天我们开的会是《可再生能源法》，十周年的这么一个回顾，也希望通过这次论坛，对于下一步《可再生能源法》的一个完善和调整，大家群策群力、献计献策，我在这里也是代表个人发表一些意见、建议，也希望对于咱们《可再生能源法》下一步的修订，能够提一些有建设性的想法和思路。我刚才讲首先还得充分肯定咱们《可再生能源法》，就是对于我们整个可再生能源产业的发展，促进我们清洁能源的利用，能源结构的转型，能源革命，发挥重要的作用。而且《可再生能源法》从立法的基础上来说，也是非常高的这么一部法律。因为它法律的规定，应该说结构非常合理，规定也非常清晰，操作性，最关键的是操作性很强。
随着咱们可再生能源产业这么快速的发展，而且尤其是咱们电力体制改革的大幕的拉开，随着九号文拉开，进展也非常快。可再生能源作为重要的组成部分，与它的商业法，与电力体制改革的衔接也变得不那么紧密了，衔接得不是那么紧密，也确实需要研究怎么进一步的修订完善。以增强它的指导性。
首先我想讲的第一个问题就是，咱们现在的补贴资金的缺口越来越大，我们截止到今年的上半年，我们整个补贴的缺口是累计五百五十亿元左右，那么大家也可以推算一下，可能尽管咱们的第六批可再生能源补贴目录就很快要下发实施，会缓解一定的压力，但是随着咱们这个新增的规模不断扩大，到年底预计突破六百亿还是很有可能的。
那么现在咱们在面临着这种补贴缺口足够扩大，而且是快速扩大的这么一个形势下，在大幅度的提高咱们可再生能源电力的附加，现在面临着也是很大的瓶颈和压力，这个问题主要来自于咱们现在，就是咱们的实体经济的发展，遇到了很大的压力，这个咱们大家可能都了解了，咱们的制造业现在面临着整个国际经济下行，国内产能过剩，包括咱们的产业升级还不是那么快，各方面的原因吧，造成咱们现在的实体经济应该说需求不够，整个发展也面临巨大的压力。
在这个情况下降电价，就是使用更低的这么一个电能的成本，成为咱们很多工业企业、实体经济的一个强烈的需求和呼吁。然后就变成了咱们中央、国务院一个意见和要求。现在就是“三去一降一补”，降成本当中最重要的一项内容就是降电价。那么它现在给我们的再去从工商业、企业上面去提高，大幅度的提高可再生能源附加，去增加它们的负担，这就形成了一个很尖锐的一个矛盾。
这是一个方面。另外一方面就是我们现在电价附加征收上，刚才我也简单提到，就是也存在着问题。
那么具体到法律上来讲，可能我刚才讲的就是说怎么完善我们《可再生能源法》，具体到这个问题，具体到法律上来讲就有两个方面需要完善，第一个完善的地方就是，我们现在一些企业，尤其是像这种典型的化石能源消费企业，像燃煤发电企业，包括主要是它们发的电量，就是咱们现在这些工商企业，包括自配电厂，他们自发自用的这些电量，拒绝交纳，拒绝交纳可再生能源电价附加，如何对他们进行处罚，如何追究他们的法律责任，这个我们在《可再生能源法》里面找不到特别的规定。
第二个就是咱们《可再生能源法》在补贴资金这方面，还有一个需要完善的地方，就是咱们在法律规定上，对于补贴资金的来源也有一定的歧义，它一条法律规定，我们《可再生能源法》上规定，就是咱们可再生能源电价补贴的资金来自于可再生能源电价附加，这个是在咱们法律的第二十条规定的。那么第二十四条又规定了国家财政设立可再生能源，这个发电基金，这个发电基金的来源既包括国家财政安排的专项资金，也包括依法征收的可再生能源电价附加，这样就造成了两条规定不是那么一致，在实际执行当中，可能有关部门也莫衷一是。这是法律需要完善的第一个方面。
第二个方面就是我们说，干哪行吆哪行，咱们电价的定价模式，应该说越来越难。刚才我也提到，因为我们《可再生能源法》规定的，我们国家现在可再生能源执行的是固定上网电价的这么一个政策，具体在在补贴方面实行的是一个差价补贴。那么由于咱们现在可再生能源发展规模的快速扩大，技术也应该说进步非常快，这样就是价格这块部门，制定标杆电价的这种难度也越来越大。
那么实际上大家也注意到，为了使电价政策能跟咱们实际的产业发展，实际的成本降低，能够有效的衔接起来，我们为了降低补贴的强度，为了使咱们工程造价的下降能够快速的体现在咱们的价格政策当中，2015年底咱们出台的政策也实行了相关的机制。像咱们的光伏电站，2016年就执行了电价政策，一类、二类资源区都分别降低了1毛钱，7分钱。但是今年下半年以来，咱们的产业发展可以说是突飞猛进，2013年之后，可能也受厂房的影响，咱们技术的进步，光伏组件产能的增加，也推动了咱们这个组件大幅度的降低。
所以这个就是给我们提出了很大的挑战。第二个层面，就说现在固定电价的政策，就是越来越难。
第三个就是我刚才讲，我们现在的电价是由两部分组成，一部分是咱们燃煤机组标杆电价，一部分是来自于可再生能源基金的补贴。在咱们电力体制改革这么一个大的背景下，大家也都注意到，现在很多都在推进电力直接交易，现在的形式像燃煤发电企业上网电价，就是大幅度的降低，在当前电力装机总体过剩的这么一个背景下。有个别的地区也出现了咱们这个新能源，也参与直接交易的这么一个情况，这就说我们下一步新能源，可再生能源怎么参与这个电力市场的交易，恐怕也是我们不得不面临的一个问题。因为在咱们这个电力装机过剩的背景下，不同电源之间的这种竞争肯定会越来越惨烈，这个是不可规避的现实。那么如果是现在大部分燃煤企业，它都拿出它的一部分电量来参与这个交易，来参与市场竞争。那么我们的风电、光伏，我们继续抱着我们燃煤标杆这么一个价格不变，那么下一步你在市场上的竞争力肯定就会受影响。
当然有的同志可能说，我们还有保障性收购，但是理想很丰满，现实很骨感。因为你在地方政府和在企业强大利益的面前，可能咱们这些政策能够完全落地，难度应该说也是存在的，也是不得不面临的问题。这是咱们《可再生能源法》下一步修改，可能也要研究这方面的问题。这是我们电价的形成机制，怎么适应咱们的电力体制改革的这么一个大方向，怎么适应咱们九号文的要求来做出一些完善。
第三个问题就是咱们的化石能源消费的主体责任不太明确，这个我就简单说一下。2020年，2030年我们国家向世界上宣布和承诺，我们的非化石能源的消费占比达到15%、20%，但是现在我们的化石能源的这种消费主体，它的责任和义务实际上并不是太明确。
还有就是咱们一些地方政府的责任和义务，也不明确。因为咱们现在像西部地区一些个别的省份，出台了一些行政的措施，让新能源给火电让路，压了新能源的发电量。应该说这些措施都与咱们这些可再生能源的保障性收购、促进它的消纳，都应该是不相符的。但是咱们《可再生能源法》对于这方面的限制规定，却也不是十分明确，一个是化石能源消费主体，一个是地方政府都要对咱们这个废水可再生能源消费的占比，应该承担什么样的责任。
最后一个问题就是咱们可再生能源限电的问题。咱们2016年上半年的时候，全国电力达到三百多亿千瓦时，仅上面两个限电的电量就达到2015年全年的电量，应该说形势还是比较严峻。
第二个就是个别的地区，可再生能源的装机也有过剩的问题，像甘肃，可能在一个地区过于集中，也造成了咱们这个外送的通道不畅。其实这个外送可能还有一个问题，就是现在在电量的总体过剩的情况下，实际上不光是咱们风电、光伏，就水电现在的消纳也面临了很大的问题，就有些省份接受这种电量它就不积极，这也是一个很现实的问题。
据有关方面统计，咱们水电，去年的电量达到了将近四百亿千瓦时左右，四百亿千瓦时是什么概念？那就基本上相当于咱们整个光伏装机的一年的发电量，差不多了，那么大家知道这是一个什么概念？包括水在内的可再生能源一个非常残酷的现实，在这种低廉的、清洁的可再生能源发不出来，那么我们其它的可再生能源，还要享受比较高的补贴，那么也同时面临着发不出来的困境。所以这方面的问题比较突出。这个问题也需要我们下一步《可再生能源法》再修改完善的时候，怎么研究统筹的加强顶层设计，统筹来解决。把我们这些水、风能、光能这些清洁的电量，能够更好的消纳。
其实大家也注意到，因为九号文的指导意见当中，它的规定和咱们《可再生能源法》的规定又有不太衔接的地方，咱们九号文规定的是保障性的收购，《可再生能源法》规定的是全额保障性收购，这个也有不衔接的地方。这个我就是抛砖引玉，把咱们现在可再生能源发展面临的一些问题和《可再生能源法》下一步需要修改完善的地方，简单给大家做个汇报。
我想讲的第四个部分就是可再生能源发展的国际经验。这部分我打算简单的说一下。其实现在可再生能源发展的模式，就是政策模式在国外有两种，一种是固定电价，一种是配额，现在更多的国家主要实施的是可再生能源配额这么一种模式，政府强制，咱们可再生能源的一个目标，一个消纳的目标，通过法律的形式、规定可再生能源发电的市场份额。那么未完成这个退额的主体，需要缴纳相应的罚款。实施这项政策的主要是英国、美国、澳大利亚、瑞典、挪威，有二十多个国家。
那么与配额相配套的政策就是实行绿色电力证书。那么就是咱们的可再生能源装机、发电形成的电力，通过一定的规则换取绿色电力证书，那么这个证书有承担配额的义务主体，在市场上购买，那么绿色证书的价格通过市场形成。可再生能源配额的义务主体，它支付的成本也就变成了可再生能源企业获得的一部分收益，这样就通过市场的机制来实现对可再生能源的一个补贴，促进可再生能源的发展。
那么国际经验的表明，配额是保证可再生能源发展的有效政策，与固定电价相比，它通过市场的机制，对可再生能源发电的环境效率进行了补偿，促进了可再生能源的技术进步，发电量的增长。那么当咱们的可再生能源如果是发展规模过大的时候，它就是形成的绿色电力证书的价格也相应会降低，在市场的机制上就会降低，这样也就适当得会降低可再生能源发展的这么一个热度，也就是说把可再生能源发展的规模就是适当控制在国家需要规划的这么一个规模的区间。
最后一个部分，我简单汇报一下咱们下一步，可再生能源电价政策的这么一个改革的思路吧。配套着我们可再生能源配额制度的研究建立，和绿色电力证书的交易机制的建立，我们国家现行的这种可再生能源电价政策和补贴政策，有需要作出相应的调整和完善。那么现在这种上网电价燃煤标准电价加财政补贴组成的这种方式，怎么调整呢？那么首先可能就要实行咱们上网电价的这个价和补的分离。刚才我讲的就是，我们这两个部分其实代表不同的意义，可再生能源发电与燃煤发电，作为电能这个属性来讲，其实与水电、核电没有本质的区别，它都是一种电能。那么这种电能在市场上也应该按照统一的这种机制去竞争、去实现价格，去发现价格。那么财政补贴这一部分，就是根据国家这种绿色能源，可再生能源发展规模的需要去设定它补贴的目标，设定它的补贴目标。
所以咱们下一步电价，首先可能要改革的就是实现价格和补贴的这种分离，为下一步促进电价和补贴的这种市场化机制的建立，奠定一个基础吧。简单的说在电价的方面，下一步的改革在这种各地的市场，在没有建立，完全建立和成熟之前，咱们现在还继续执行燃煤标杆定价，那么下一步随着咱们这个上网电价市场化的推进程度的提高，这种市场化范围的扩大，那么可再生能源可能咱们形成的电量的电价也要逐步的通过市场竞争，通过市场竞争来形成。国外也大多是这样。只有这样才能够发挥我们有补贴，能实现更低的报价的可能。
这样其实也体现了我们可再生能源发电的优势，也促进我们利用市场机制促进我们的消纳。那么补贴这方面怎么改革呢？就是把我们现在的这种差价补贴变成定额补贴，加上绿色证书这么一种模式，就是现有的这种补贴资金，对于可再生能源电量实行一种固定的补贴，还有固定补贴，那就是还要保留一段时间，逐步的降低，实行推波机制。另一方面也要推进我们的，当然条件成熟时，推进我们的配额加绿色证书交易机制，通过市场来发现补贴的标准。那么咱们现在固定补贴，就是财政这部分资金，随着这个补贴强度的逐步降低，以后可能要逐步的最后取消，最终的方向就是要取消补贴，真正的实现咱们可再生能源的这种可持续的，真正的可持续、健康的发展。实际上也就是不再需要财政补贴的这么一种发展。
那么咱们现有的补贴资金，以后就会调整它的补贴方向，更多是补贴咱们这个分布式这种小而散的这种能源类型，促进咱们这种真正的，就是像中东部地区分布式能源的这种发展。以上就是我对咱们这个可再生能源电价和补贴政策，以及下一步咱们《可再生能源法》修改需要完善、调整的地方，一些粗浅的认识吧，也还很不成熟，其中有一些思路和想法，还要随着法律的推进、随着制度的推进，可能更重要的需要咱们产业的发展的这种现实，实际情况去不断的探索、推进，可能需要很长的一个过程，也不是马上要实施，只不过是一个未来的方向。
但是不管怎么说，我们相信可再生能源产业随着技术的进步、规模的扩大，未来的发展肯定会更加美好，那么咱们清洁能源对于咱们这个环境，生态保护的作用，也将发挥更大、更突出的作用，那么碧水蓝天也不再是中国人的一个奢望。最后我们祝在座的各位嘉宾、朋友两节快乐，祝大家身体健康，谢谢。
